Ein neuer Anlauf für eine weltweite nachhaltige Entwicklung

Das Herzstück der Agenda bilden 17 Ziele für eine nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals / SDGs). Sie werden von einigen Prinzipien flankiert, die für die Umsetzung national und international gelten sollen. Die SDGs sind für alle Länder verbindlich, womit nicht nur die armen Länder auf den Weg in eine bessere Zukunft gewiesen werden. Frieden und Sicherheit und verstärkte internationale Kooperation gelten als entscheidende Voraussetzungen, um die SDGs zu erreichen. Verabredungen zu Monitoring, Berichterstattung und Überprüfung auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene setzen einen Anreiz zur Umsetzung und machen alle Akteure rechenschaftspflichtig.

Wie es zur Definition der 17 Ziele kam

Die Millennium-Entwicklungsziele (MDGs) liefen 2015 aus. Sie hatten erfolgreich entwicklungspolitische Mittel mobilisiert. So konnten die Menschen in den Ländern des Südens ihre Einkommen, Gesundheit, Bildung und Versorgung mit Wasser verbessern. Ökologische Aspekte hingegen kamen bei der Umsetzung der MDGs zu kurz. Hier setzten die Verhandlungen zur 2030-Agenda an. Kolumbien brachte das Konzept der SDGs ein. In ihnen sind universelle Ziele für diejenigen Politikfelder bestimmt, die die Wechselwirkungen zwischen wirtschaftlicher und menschlicher Entwicklung sowie Umweltverbrauch wesentlich abbilden.

Seit der UN-Konferenz von Umwelt und Entwicklung in Rio (1992) haben sich zentrale Messgrößen (Indikatoren) für den Zustand der Umwelt verschlechtert und neue Forschungsergebnisse die Gefahr radikaler Kipp-Punkte im Umweltsystem verdeutlicht. So setzte sich die Erkenntnis durch, dass ein grundlegender Umbau der Natur-Gesellschaftsbeziehungen nicht nur in den reichen Ländern mit dem höchsten Umweltverbrauch erforderlich ist. Auch China, Indien, Brasilien, Indonesien erreichen mit steigendem Wohlstand bereits heute kritische Verbrauchsgrößen im Umweltbereich. Und perspektivisch müssen auch die Entwicklungsstrategien in den am wenigsten entwickelten Ländern den Aufbau klima- und umweltschädigender Infrastrukturen vermeiden. Ein solcher Umbau ist politisch nur möglich, wenn dadurch nicht Armut verfestigt und neue Ungleichheiten innerhalb und zwischen Ländern entstehen. Hinzu kommen neue Herausforderungen wie der demographische Wandel oder die Digitalisierung, die von reichen wie armen Gesellschaften bewältigt werden müssen.

Eine nachhaltige Entwicklung muss alle Länder umfassen

Aus der Sicht nachhaltiger Entwicklung wäre es also unsinnig gewesen, Ziele nur für die Entwicklungsländer festzuschreiben. Der neue universelle Ansatz fordert alle Länder in ihren Binnenpolitiken und in ihren Außenbeziehungen. Die Industrieländer sind als Kooperationspartner für die Länder des Südens weiterhin unverzichtbar: Sie verfügen über den Löwenanteil der weltweit vorhandenen Wissens-, Forschungs- und Innovationskapazitäten, mit denen Produktions- und Konsummuster umweltverträglicher gestaltet werden können.

Die Prinzipien und Ziele der 2030-Agenda stellen einen politischen Kompromiss dar. Sie spiegeln, was 2014/15 im Verhandlungsprozess der internationalen Staatengemeinschaft möglich gewesen ist. Sie verkörpern gegenwärtig die einzige internationale Agenda mit einem positiven gestalterischen Anspruch, der sich auf alle wesentlichen Dimensionen von menschlichem Wohlstand bezieht.

Wesentliche Inhalte der 2030-Agenda

Die Präambel der Agenda benennt auf einer Seite in knapper Sprache ihre (fünf) übergeordneten Ziele: die Bekämpfung von Armut und Hunger für ein Leben in Würde:

• Gleichheit und einer gesunden Umwelt („people“),
• der Schutz der Erdökosysteme für heutige und zukünftige Generationen („planet“),
• das Wohlergehen aller Menschen durch wirtschaftlichen und technischen Fortschritt in Harmonie mit der Natur („prosperity“),
• friedliche, inklusive und gerechte Gesellschaften frei von Furcht und Gewalt („peace“) und
• eine gestärkte internationale Zusammenarbeit („partnership“).

Die 17 Ziele sind drei Gruppen („Cluster“) zugeordnet. Ihre Bündelung zeigt, welchen der oben genannten fünf Kategorien sie jeweils dienen und wie sie planvoll kombiniert ihre Wirkung entfalten sollen – sie stehen nicht isoliert nebeneinander. Zum Beispiel die Ziele 1 bis 5 (Armut; Ernährung; Gesundheit; Bildung; Gender) sowie 7 bis 10 (Energie; Wachstum und Beschäftigung; Infrastruktur; Industrialisierung; Innovation; Ungleichheit): Sie können den Kategorien „people“ und „prosperity“ zugeordnet werden, weil sie direkten und indirekten menschlichen Bedürfnissen dienen. Oder die Kategorie, die vordringlich dem Wohl des Planeten, dem Schutz des Erdsystems („planet“) gewidmet ist: Diese bündelt die Ziele 12 (Konsum- und Produktionsmuster), 13 (Klimawandel), 14 (Ozeane) und 15 (Landökosysteme und Biodiversität).

Widersprüche und Mängel der Agenda

Die Agenda betont die wechselseitige Abhängigkeit und das Zusammenwirken zwischen allen fünf Bereichen und zwischen den Zielen, deren Unterziele vielfältige horizontale Verknüpfungen herstellen. Ein genauerer Blick auf Ziele und Unterziele zeigt aber auch Widersprüche innerhalb und zwischen verschiedenen Zielbündeln. Ein Beispiel ist Ziel 8 Wirtschaftswachstum und Beschäftigung: die Unterziele beschreiben keine Kernpunkte oder variablen Größen (Parameter), an denen eine nachhaltige und inklusive Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik gemessen werden kann. Auch die Formulierung der Unterziele, die sicherstellen sollen, dass Wirtschaftswachstum vom Ressourcenverbrauch entkoppelt wird, ist nicht ambitioniert, sondern eher vage.

Zwei Schlüsselbegriffe fehlen in der Agenda ganz: die „Dekarbonisierung“ von Produktion und Konsum, also der Verzicht auf die Nutzung fossiler Energieträger bis 2030, und die „planetaren Grenzen“, die bei einer immer effizienteren und naturverträglicheren Nutzung von Rohstoffen, Energieträgern und Umweltmedien (Boden, Wasser, Luft) nicht überschritten werden dürfen. Auch fehlt häufig die Benennung und Bearbeitung von Ursachen hinter den zu lösenden Problemlagen. So werden bei Ziel 15 „Terrestrische Ökosysteme“ die treibenden Faktoren hinter Wald- und Biodiversitätsverlusten nicht benannt und es wird auch vernachlässigt, dass allein die verstärkte Bereitstellung von Ressourcen für den Biodiversitätsschutz keinen Erfolg garantiert.

Entscheidend für die Agenda: Der Durchsetzungswille auf nationaler Ebene

Durch nationale Strategien und Aktionspläne soll die 2030-Agenda umgesetzt werden. Diese können sich über die Mängel und Inkonsistenzen der SDGs hinwegsetzen und auch anspruchsvollere Ziele benennen. Internationale Zusammenarbeit hat dabei eine subsidiäre Rolle, sie muss sich an nationalen Prioritäten und Maßnahmen orientieren und kann diese unterstützen und verstärken.

Als Plattform für Austausch und gemeinsames Lernen fungiert das High-Level Political Forum der UN. Dort berichten die nationalen Vertreter jährlich freiwillig über Fortschritte bei der Umsetzung. 2016 haben 22 Länder aus Nord und Süd berichtet, die Sitzungen in New York erfreuten sich großer Aufmerksamkeit. Auch für die kommenden Jahre haben sich bereits viele Länder angemeldet.

China hatte bereits Ende 2015 eine umfassende Umsetzungsstrategie vorgelegt, die sowohl Maßnahmen in China im Rahmen des 5-Jahres-Plans enthielt als auch die Ankündigung erheblicher finanzieller Mittel für die Unterstützung von Entwicklungsländern. Seine G20-Präsidentschaft 2016 hat China dafür genutzt, einen Aktionsplan vorzulegen, mit dem sich die G20 zu kollektiven und nationalen Umsetzungsmaßnahmen verpflichten und dazu auch regelmäßig Bericht erstatten wird. Insgesamt gesehen gibt es also Chancen für eine Umsetzung und ein anhaltendes Interesse über die kommenden 14 Jahre.

Halbherzig bis ablehnend: Die Europäische Kommission und Donald Trump

Die Industrieländer ergeben aber ein gemischtes Bild: Schweden und die Schweiz haben sich für eine umfassende ambitionierte Umsetzung entschieden; andere Länder wie Großbritannien, Südkorea oder die Niederlande sehen die Umsetzung eher als entwicklungs- und/oder umweltpolitische Aufgabe. Die neue US-Regierung unter Donald Trump wird sich dieser Agenda eher nicht verpflichtet fühlen. Eine Haltung der Gleichgültigkeit oder der Blockade seitens der USA wird ihre Umsetzung stark behindern. Umso wichtiger ist ein entschlossenes und innovatives Handeln der Europäischen Union, das sich der weitreichenden negativen Folgen heutiger Untätigkeit bewusst ist und das Bündnis- und Kooperationspartner auf allen Kontinenten sucht. Die Mitteilungen der Europäischen Kommission zur 2030-Agenda vom November 2016 lassen diese Entschlossenheit noch nicht erkennen.

Deutschland hat 2016 seine seit 2002 vorliegende Nachhaltigkeitsstrategie grundsätzlich überarbeitet, um sie an den 17 SDGs und den neuen Prinzipien der 2030-Agenda zu orientieren. Die neue, im Januar 2017 beschlossene Strategie weist eine Reihe von Neuerungen auf: In institutioneller Hinsicht sind dies die Ernennung hochrangiger Beauftragter in jedem Haus, die Einrichtung eines Interministeriellen Ausschusses „Strategische Vorausschau“, eines regelmäßigen Dialogforums mit gesellschaftlichen Akteuren und einer Wissenschaftsplattform. Damit sollen die Verbindlichkeit der Strategie für das Handeln der Ministerien, die Politikkohärenz und der Wissensaustausch zwischen Politik, Verwaltung, Gesellschaft und Wissenschaft gestärkt werden.

Deutschland mit nationalen Strukturen und internationaler Verantwortung für die Agenda

Konzeptionell ist neu, dass Umsetzungsmaßnahmen nicht nur Wirkungen in Deutschland erreichen sollen, sondern auch weltweit zugunsten des globalen Gemeinwohls, und dass mit anderen Ländern gemeinsam gehandelt bzw. diese bei der Umsetzung unterstützt werden sollen. Dieser dreifache Ansatz strukturiert die Darstellung der Maßnahmen zu jedem SDG. Die gewachsene Bedeutung der internationalen Dimension schlägt sich auch darin nieder, dass neben den Ländern, Kommunen, der Wirtschaft, Zivilgesellschaft und der Wissenschaft auch die Europäische Union, die Vereinten Nationen, die G7 und G20 als Partner der Umsetzung genannt werden.

Das neue Indikatorenset ist von 38 auf 63 Schlüsselindikatoren angewachsen. Diese bilden den als relevant erkannten Handlungsbedarf nicht umfassend ab. Das heißt, die Bundesregierung hat sich nicht für jedes SDG auf zeitlich und quantitativ definierte Ziele in allen drei Dimensionen festlegen wollen.

Neue, international relevante Ziele werden vor allem durch die entwicklungspolitische Zusammenarbeit gesetzt (z.B. berufliche Qualifizierung von Frauen und Mädchen; Zugang zu Trinkwasser und Sanitärversorgung; internationale Finanzierung von Klimaschutz und Anpassung), nicht jedoch in der Wirtschafts- oder Agrarpolitik. Von den 63 Indikatoren sind nur 12 international orientiert.

Auch die deutsche Politik schöpft ihre Handlungsmöglichkeiten nicht aus

Es gibt auch erhebliche Inkonsistenzen und Leerstellen: So wird unter SDG 8 als Nachhaltigkeitspostulat zwar „Wirtschaftsleistung umwelt- und sozialverträglich steigern“ formuliert, als Indikator aber nur die Steigerung des BIP pro Einwohner benannt. Unter SDG 10 „Ungleichheit innerhalb und zwischen Staaten verringern“ wird die schulische Integration von Ausländern und die Einkommensverteilung in Deutschland behandelt – die Ungleichheit zwischen Staaten wird nicht abgedeckt. Unter SDG 16 „Friedliche und inklusive Gesellschaften“ wird erneut der Indikator der erfassten Straftaten genannt, während zur Integration der Flüchtlinge und Zuwanderer, die 2015/16 in unser Land gekommen sind, keine Ziele formuliert werden.

Umso wichtiger: Das Engagement der Zivilgesellschaft

So unbefriedigend die Lektüre der Indikatoren ist, so aufschlussreich kann bei vielen SDGs der Text sein: Oft zeigt er, dass in allen drei Wirkungsdimensionen mit Weitblick gehandelt wird. In einigen Fällen wird aber auch deutlich, dass die zuständigen Ressorts ihre Zuständigkeiten und Instrumente nicht nutzen, insbesondere bei SDG 9 „Belastbare Infrastruktur, nachhaltige Industrialisierung, Innovationen“, SDG 12 „Nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster“ und SDG 17 „Globale Partnerschaft“.

Insgesamt wird damit deutlich, dass die neuen Dialogplattformen mit gesellschaftlichen Akteuren wichtig sein werden, um in Deutschland zu ambitionierten Zielen und entschlossenem Handeln kommen zu können.